URBANISMO, DESARROLLO SOSTENIBLE Y LEGALIDAD I

URBANISMO, DESARROLLO SOSTENIBLE Y LEGALIDAD I

Adela Gibaja Galindo

Licenciada en Derecho

Panorámica de la costa de Almería (Foto de Schumi4ever editada bajo licencia CC)

Tratamos una materia que tiene su fundamento en la Ley 20/2014, que autorizó al Gobierno para aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, la Ley de Suelo, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, y diversos artículos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

El objetivo final se centra en evitar la dispersión de tales normas y el fraccionamiento de las disposiciones que recogen la legislación estatal en materia de suelo y rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, excepción hecha de la parte vigente del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que tiene una aplicación supletoria y, en consecuencia, ha quedado fuera de la delegación legislativa por cuya virtud se dicta este real decreto legislativo.

Por tanto, la nueva norma sistematiza en un solo texto legal la legislación del Estado en esta materia, tarea refundidora que plantea, básicamente, dos objetivos, de un lado regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo de ambos textos  legales, y, de otro, estructurar y ordenar en una única disposición general preceptos existentes de diferente naturaleza y alcance, evitando la dispersión de normas. O desde otro punto de vista, generar una norma de referencia estatal, a través de la cual el Estado puede interferir de modo indirecto en la materia urbanística.

En realidad la nueva ley aporta poco, pues se trata de temas en los que el Estado va detrás de las regulaciones autonómicas, encajando los posibles modelos económicos con regulaciones generales que no dicen mucho en comparación con la profundidad y detalle de las regulaciones autonómicas. Y más allá, la operatividad de esta regulación depende en realidad de la voluntad de los Ayuntamientos.

1.OBJETO DE LA LEY

La ley regula las condiciones básicas que garantizan en todo el territorio estatal:

a)        La igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo.

b)         Un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando

sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

La puesta en marcha de estos conceptos favorecería la recuperación de entornos perdidos y la vuelta de población a lugares que han ido quedando deshabitados, lo cual podría fomentar el comercio local o de proximidad y el impulso de nuevas actividades empresariales, favoreciendo la reactivación económica y la revalorización del conjunto.

Nótese que la ley no especifica en que consiste la calidad de vida. Indudablemente resulta básico para la mejora de la calidad de vida de los habitantes disponer de los servicios públicos más frecuentemente usados como escuelas, bibliotecas, centros de salud, instalaciones deportivas, centros sociales, etc. Nótese también que la ley utiliza la expresión “medio urbano”, cuando lo más adecuado habría sido reconocer jurídicamente al barrio como un elemento esencial en el desarrollo de la nueva política urbana. Más tarde hablaremos sobre la referencia a la vivienda digna.

Asimismo, establece esta ley las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

2.DEFINICIONES

En este momento nos interesa qué entiende la ley por actuaciones sobre el medio urbano:

-a) las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones,

La rehabilitación edificatoria es un elemento esencial para la recuperación integral del espacio urbano, mejorando la habitabilidad de las viviendas ya existentes, que permitirá mantener a sus moradores y reforzar la identificación de los mismos en su barrio.

-b) y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

·       Sobre la regeneración urbana, ya la Carta de Leipzig de 2007, sobre ciudades europeas sostenibles, incluyó dos grandes ejes de recomendaciones:

1.- Hacer un mayor uso de las políticas integradas de desarrollo urbano: la cohesión social y la calidad de vida, la creación y consolidación de espacios públicos de alta calidad, el impulso de la eficiencia energética, etc.

2.- Prestar atención a los barrios menos favorecidos dentro del contexto global de las ciudades, impulsando actuaciones integradas que conjuguen la mejora del medio ambiente físico con el impulso a la economía y al empleo, la cohesión y la inserción social y el fomento de un transporte urbano eficiente y asequible.

En cumplimiento de estas directrices, la regeneración urbana contempla intervenciones que suponen un cambio en la calidad de vida de los habitantes porque ataca simultáneamente varios frentes, generalmente en zonas muy degradadas, carentes de servicios o de equipamientos públicos, y con ellas se adoptan generalmente otras medidas complementarias de suma importancia en materia de accesibilidad así como el aprovechamiento del subsuelo para la construcción de aparcamientos públicos, lo que favorece la retirada de vehículos de las calles, persiguiendo mejorar la integración del barrio con otras zonas de la ciudad, eliminando las barreras que impiden la conexión y dotándolo de las infraestructuras y equipamientos de que carece.

·       En cuanto a la renovación urbana, pueden ponerse como ejemplos la peatonalización de calles, la renovación de su pavimento y acerado, y su ensanche, la dotación de alumbrado y mobiliario urbano, de plazas y zonas verdes, y por supuesto, la eliminación de obstáculos, haciendo los barrios más atractivos para retener a sus habitantes y atraer a nuevos residentes.

 Círculo Mercantil e Industrial de Almería (Foto de Pablo Enzo editada bajo licencia CC)

3. EL   PRINCIPIO   DE   DESARROLLO   TERRITORIAL   Y   URBANO SOSTENIBLE

Este principio ha de entenderse como el desarrollo urbano duradero y garantizador de la calidad de vida para toda la población, tratando no sólo de buscar soluciones parciales a los problemas de la ciudad, sino también de no generar más efectos perversos con las intervenciones públicas.

Resulta un principio de especial relevancia dado que el desarrollo sostenible se ha convertido en el marco de referencia de todas las políticas, actuaciones y estrategias de la Unión Europea, y en lo que nos interesa aquí, tiene en el ordenamiento español un valor jurídico, es decir, la legislación lo ha positivizado como principio jurídico, y la práctica judicial incluye en sus decisiones, de manera ya generalizada, apelaciones a este principio como criterio hermenéutico. Por ello, al desarrollo sostenible no debe dársele una consideración subsidiaria. La conclusión es que el derecho urbanístico ha dejado de ser un derecho que regula la actividad urbanística de forma neutra, y se ha convertido en un derecho comprometido con el desarrollo urbano sostenible, es decir, el derecho urbanístico se guía por un objetivo que implica una obligación de resultado. Veamos el tratamiento legal que recibe este principio.

1.      Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el  principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes.

2.      En virtud de este principio, dichas políticas deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a: (Repárese en que la ley dice “contribuyendo”.

a)       La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

b)        La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

c)      La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.

d)       La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.

3.       Los poderes públicos formularán y desarrollarán, en el medio urbano, las políticas de su respectiva competencia, de acuerdo con los principios de competitividad y sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, procurando que, esté suficientemente dotado, y que el suelo se ocupe de manera eficiente, combinando los usos de forma funcional.

Como hemos dicho antes, el derecho urbanístico se guía por un objetivo que implica una obligación de resultado. Veamos como estructura y desarrolla la ley su esencia finalista en el ejercicio de la intervención urbanística, comenzando por lo que la ley garantiza de una forma taxativa y terminando por las obligaciones que la ley impone a los poderes públicos para conseguir plasmar en la práctica tal esencia finalista en relación con los principios que acabamos de mencionar.

En particular, los poderes públicos,

·              garantizarán:

-                el acceso universal de los ciudadanos a los edificios de uso privado y público y a las infraestructuras, dotaciones, equipamientos, transportes y servicios.

-                la movilidad en coste y tiempo razonable, la cual se basará en un adecuado equilibrio entre todos los sistemas de transporte, otorgando preferencia al transporte público y colectivo y potenciando los desplazamientos peatonales y en bicicleta.

·              Posibilitarán el uso residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro, salubre, accesible universalmente, de calidad adecuada e integrado socialmente, provisto del equipamiento, los servicios, los materiales y productos que eliminen o, en todo caso, minimicen, por aplicación de la mejor tecnología disponible en el mercado a precio razonable, las emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero, el consumo de agua, energía y la producción de residuos, y mejoren su gestión.

·              Favorecerán y  fomentarán la dinamización económica y social y  la adaptación, la rehabilitación y la ocupación de las viviendas vacías o en desuso.

·              Favorecerán, con las infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios que sean precisos, la localización de actividades económicas generadoras de empleo estable, especialmente aquéllas que faciliten el desarrollo de la investigación científica y de nuevas tecnologías, mejorando los tejidos productivos,  por medio  de una gestión inteligente.

·              Favorecerán la puesta en valor del patrimonio urbanizado y edificado con valor histórico o cultural.

·              Fomentarán unos servicios generales más eficientes económica y ambientalmente.

·              Fomentarán la protección de la atmósfera y el uso de materiales, productos y tecnologías limpias que reduzcan las emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero del sector de la construcción, así como de materiales reutilizados y reciclados que contribuyan a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos.

·              Mejorarán la calidad y la funcionalidad de las dotaciones, infraestructuras y espacios públicos al servicio de todos los ciudadanos.

·              Integrarán en el tejido urbano cuantos usos resulten compatibles con la función residencial, para contribuir al equilibrio de las ciudades y de los núcleos residenciales, favoreciendo la diversidad de usos, la aproximación de los servicios, las dotaciones y los equipamientos a la comunidad residente, así como la cohesión y la integración social.

·              Prevendrán y, en todo caso, minimizarán en la mayor medida posible, por aplicación de todos los sistemas y procedimientos legalmente previstos, los impactos negativos de los residuos urbanos y de la contaminación acústica.

·              Priorizarán las energías renovables frente a la utilización de fuentes de energía fósil y combatirán la pobreza energética, fomentando el ahorro energético y el uso eficiente de los recursos y de la energía, preferentemente de generación propia.

·              Valorarán, en su caso, la perspectiva turística, y permitirán y mejorarán el uso turístico responsable.

·              Contribuirán a un uso racional del agua, fomentando una cultura de eficiencia en el uso de los recursos hídricos, basada en el ahorro y en la reutilización.

La persecución de estos fines  se adaptará a las  peculiaridades  que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística.

·              Promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos, que más adelante examinaremos, sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística  que procedan para  asegurar un  resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo.

4.      ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y ORDENACIÓN URBANÍSTICA

1.         La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.

El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.

Como se desprende del texto legal, la actividad urbanística está concebida como una función pública. Sin embargo, la dirección del desarrollo urbano está subordinada a la iniciativa privada y el crecimiento y transformación de la ciudad está sujeto a las dinámicas de los poderes económicos, del mercado.

Esto nos conduce a que hacer frente a la especulación debería ser un objetivo de la legislación urbanística. No

olvidemos la redacción del artículo 47 de la Constitución Española, que aparte de proclamar el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, también dispone que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.

Debe, por tanto, impedirse que la especulación se imponga sobre los procesos urbanísticos y edificatorios planificados. Puede interpretarse que la interdicción de la especulación no es sólo una obligación de los poderes públicos, sino que es también un derecho de los ciudadanos, si se realiza una interpretación sistemática de la Constitución, dado que el referido artículo 47 está incluido en el Título I de la Constitución, bajo el título “De los derechos y deberes fundamentales”.

Es más, según una interpretación amplia del artículo, tal derecho no sólo sería a una vivienda, sino también el derecho

a un medio urbano digno y adecuado en el que se inserta tal vivienda, que incluiría el derecho a un medio ambiente, en conexión con el artículo 45.

En definitiva, lo que viene a garantizar el artículo 47 es el derecho a la ciudad, como el reconocido ahora por el artículo 1 de la Carta Europea de Salvaguardia de los Derechos Humanos en la ciudad, que señala que la ciudad es el “espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes que tienen derecho a encontrar las condiciones para su realización política, social y ecológica, cosa que comporta también asumir deber4es de solidaridad”.

2.     La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará:

a)       La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados.

b)       La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos

c)      El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

3.     La gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada.

4.      Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Puerto de Almería (Foto de Pablo Enzo editada bajo licencia CC)

5.DERECHOS DEL CIUDADANO

Todos los ciudadanos tienen derecho a:

a)      Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable y en un medio ambiente y un paisaje adecuados.

Parece que la ley trata de definir el concepto de vivienda digna a sensu contrario, dando una definición de lo que es la infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúne las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas y las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

b)       Acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público.

c)         Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados.

d)      Ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada.

e)      Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación  de alegaciones,  observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada.

f)     Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución.

6.DEBERES DEL CIUDADANO

Todos los ciudadanos tienen el deber de:

a)       Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural absteniéndose de realizar actuaciones que contaminen el aire, el agua, el suelo y el subsuelo o no permitidas por la legislación en la materia.

b)       Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable, encaminadas a eliminar o reducir los efectos negativos señalados.

c)      Respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde en todo caso con sus características, función y capacidad de servicio, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos.

d)       Respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitidos.

Rambla de Almería (Foto de Pablo Enzo editada bajo licencia CC)